Checks & balances – kontrola i równowaga

Trójpodział władzy oraz system „Checks & Balances”, czyli wzajemne kontrolowanie się poszczególnych władz, są fundamentem ustroju naszego państwa i systemu demokratycznych rządów. Zawłaszczanie przez jedną opcję polityczną najważniejszych organów państwa, instytucji publicznych i mediów stwarza zagrożenie dla demokracji, społeczeństwa i gospodarki. Czy uwzględniając obecną sytuację polityczną w Polsce możemy jeszcze mówić, że należymy do państw demokratycznych?

Publikujemy materiały przygotowane przez Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym (KIG) w ramach projektu “Praworządność - nasza przyszłość”, realizowanej przy wsparciu The Center for International Private Enterprise, Washington DC.

Checks & Balances w dojrzałych demokracjach

Koncepcja świadomego rozdzielenia władzy pomiędzy wzajemnie kontrolujące się organy, z angielskiego checks and balances, jest istotą demokratycznego państwa prawa. Obowiązuje w nim trójpodział władzy, czyli rozdzielenie władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Poszczególne władze zachowują między sobą równowagę, są niezależne i kontrolują się nawzajem. Porządek ten najczęściej jest zapisany w konstytucji.

Państwa o ugruntowanej demokracji stosują zasadę kontroli i równowagi, aby uniknąć sytuacji, w której jedna z władz zaczyna dominować nad pozostałymi, podporządkowywać je sobie lub je oszukiwać. Dbają o to, by trzy równorzędne rodzaje władzy były w równowadze, a każda z nich - w razie potrzeby - była w stanie hamować pozostałe.

Chociaż ustrój demokratyczny, w którym rządzi się w oparciu o trójpodział równoważnych i kontrolujących się władz, obok zalet, posiada również wiele wad, lepszy nie został jeszcze wymyślony. Większość ludzi na świecie wyraża preferencje na rzecz demokracji jako formy rządzenia, na co wskazują liczne badania, historycznie obserwowane procesy demokratyczne, protesty i ruchy społeczne, a także literatura naukowa. (1)

Checks & Balances zapisany w Konstytucji RP

Zasada trójpodziału władzy w Polsce (2) została zapisana i określona w obowiązującej obecnie Konstytucji z 1997 r. – ustawie zasadniczej, z którą muszą być zgodne wszystkie inne akty prawne, jak np. ustawy i rozporządzenia. Hasło „współdziałania władz” pojawia się w preambule Konstytucji a w artykule 10. czytamy: „1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały”.

W Konstytucji RP opisano m.in. procedury powoływania i kompetencje najważniejszych organów władzy w naszym państwie, właściwych dla państwa praworządnego. Poza wymienionymi, również kompetencje Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Narodowego Banku Polskiego.

Wadliwa demokracja w Polsce

Po spektakularnych sukcesach Polski zapoczątkowanych w 1989 r. i osiągniętych po transformacji ustroju i gospodarki – na drodze do pełnej demokracji i gospodarki rynkowej, od 2015 roku demokracja i praworządność w naszym kraju ulegają erozji. Potwierdzają to rankingi opracowywane przez różne organizacje.

Jak wynika z Indeksu Demokracji 2022, opracowanego przez Economist Intelligence Unit, Polska znajduje się w gronie państw z wadliwą demokracją i zajmuje w nim 46. miejsce z wynikiem ogólnym 7,04 (w skali od 1-10). Ten sporządzany od 2006 r. indeks przedstawia stan demokracji w 167 państwach i obejmuje pięć kategorii, w których Polska uzyskała następujące oceny: proces wyborczy i pluralizm - 9,17, funkcjonowanie rządu – 6,07, partycypację polityczną - 6,67, kulturę polityczną - 6,25 oraz wolności obywatelskie - 7,06 (3) . To poprawa w stosunku do 2021 roku kiedy to Polska zajęła w rankingu 51. miejsce, na co wpłynęło wprowadzenie stanu wyjątkowego i ograniczenie uprawnień mediów (4) .

Z Indeksu Transformacji 2022 Fundacji Bertelsmanna (BTI) (5) też wynika, że Polska jest zaliczana do grupy krajów o wadliwej demokracji z wynikiem 7,5 (na 10) i została sklasyfikowana na 38. miejscu (na 137 państw). Na indeks składa się 5 kryteriów ocenianych w skali od 1 do 10: państwowość (9,0), udział w życiu politycznym (7,8), praworządność (6,3), stabilność instytucji demokratycznych (6,5), integracja polityczna i społeczna (8,0) (6). W 2016 r. Polska zajmowała 19. pozycję w rankingu i była w grupie państw określanych jako demokracje w konsolidacji z wynikiem ogólnym 9,5, w tym państwowość oceniono na 9,8, udział w życiu politycznym - na 10, praworządność – na 9,3, stabilność instytucji demokratycznych – na 10, a integrację polityczną i społeczną – na 8,5 (7) .

Już w 2018 r. autorzy raportu opisującego wyniki BTI stwierdzili, „że kontrowersyjne zmiany, jak nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zmiany w sądach, kontrola mediów publicznych, reforma administracji publicznej, pogorszyły jakość demokracji w Polsce i przyczyniły się do jeszcze większych podziałów w społeczeństwie. - A do tego zmiany uderzające w trójpodział władzy i niezależność sądownictwa doprowadziły do konfliktu Polski z Komisją Europejską, która wszczęła postępowanie przeciwko Polsce. W efekcie, spadła wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej - czytamy w raporcie. Pogorszeniu uległa sytuacja w sferze praw obywatelskich. Zdaniem autorów raportu świadczy o tym m.in. nowe prawo o zgromadzeniach publicznych, a także upolitycznienie mediów publicznych.” (8)

W 2022 r. wskaźnik liberalnej demokracji (LDI – Liberal Democracy Index) dla Polski wyniósł 0,42 (w skali od 0 do 1), podczas, gdy w 2015 był na poziomie 0,79 (9). Wskazuje to na znaczne pogorszenie oceny takich elementów jak: jakość prawa wyborczego, uczciwość i transparentność wyborów, równość wobec prawa, wolność i niezależność mediów, wolność zrzeszania się i społeczeństwo obywatelskie, wymiar sprawiedliwości, przestrzeganie praw człowieka, kontrola władzy wykonawczej.

Jak Zjednoczona Prawica demontuje trójpodział władzy w Polsce

Po wygranych wyborach w 2015 r. Zjednoczona Prawica (PiS z koalicjantami), dysponując większością w Sejmie i Senacie, przystąpiła do likwidowania trójpodziału władzy i tym samym systemu „Checks & Balances”, czyli wzajemnego kontrolowania się poszczególnych władz, co zabezpieczało przed nadużyciami władzy.

Najpierw 3 grudnia 2015 r. Prezydent Duda wywodzący się z PiS zaprzysiągł sędziów-dublerów (po wybraniu ich przez nowy Parlament większością głosów Zjednoczonej Prawicy) do Trybunału Konstytucyjnego (TK), jednocześnie pomijając sędziów prawidłowo wybranych. Było to naruszenie Konstytucji RP. I tak się zaczęło. Wszyscy nowi sędziowie powoływani do TK to osoby wywodzące się ze środowiska władzy lub z nią blisko związane, m.in. czynni politycy. Trybunał Konstytucji w składzie regulowanym przez obecną władzę utracił swoją niezależność i „legalizuje” nielegalne działania tej władzy. Orzekając wyroki oczekiwane przez władzę, a niekoniecznie w oparciu o przesłanki merytoryczne, umożliwia władzy wprowadzanie aktów prawnych niezgodnych z Konstytucją RP. Dlatego tak bardzo Zjednoczona Prawica z PiS na czele chciała przejąć tę instytucję i uzależnić od siebie.

Kolejnym krokiem Zjednoczonej Prawicy zmierzającym do uzyskania kontroli nad wymiarem sprawiedliwości było połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, który uzyskał ponadstandardowo szeroki wpływ na postępowania karne. Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny w jednej osobie (Zbigniew Ziobro) może m.in. zlecać śledztwa, ma wgląd w akta każdego postępowania karnego, może ujawniać dokumenty ze śledztw, powoływać i odwoływać szefów prokuratur oraz prezesów sądów. I korzysta z tego prawa bez zahamowań. Wymienił wszystkich 11 szefów prokuratur regionalnych, 44 z 45 szefów prokuratur okręgowych i większość z 342 prokuratur rejonowych, wymienił prawie wszystkich prezesów i wiceprezesów sądów w Polsce (10). Awansowani prokuratorzy umarzali lub odmawiali wszczęcia śledztwa w wielu sprawach niewygodnych dla władzy (np. w sprawie legalności tzw. wyborów kopertowych, w sprawie „dwóch wież” - inwestycji planowanej przez środowisko PiS przy ul. Srebrnej w Warszawie, szubienic z wizerunkami polityków opozycji czy pobicia kilkunastu kobiet przez narodowców na Marszu Niepodległości itd.).

PiS z koalicjantami, niezgodnie z Konstytucją RP, wprowadził wiele ustaw i ich nowelizacji, czego rezultatem są zmiany prawne dotyczące sądownictwa, m.in. Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) uzależniając całkowicie od władzy ustawodawczej (czyli od siebie) wybór jej członków. Jest to o tyle istotne, że KRS dokonuje nominacji sędziowskich. Po raz pierwszy od 1989 r. sędziów do KRS wybierają politycy, a nie sędziowie. Jest to niezgodne z Konstytucją RP i zasadą trójpodziału władzy. Wskazane przez upolitycznioną neo-KRS osoby mianuje sędziami Prezydent RP. Prokuratorzy i sędziowie niepodporządkowujący się woli politycznej, czy sprzeciwiający się niekonstytucyjnym zmianom w wymiarze sprawiedliwości są szykanowani przez władzę.

Trzeba jeszcze podkreślić, że uzależnienie od PiS i koalicjantów (władzy ustawodawczej i wykonawczej) Sądu Najwyższego daje tym partiom kontrolę nad wyborami, ponieważ to Sąd Najwyższy zatwierdza legalność wyborów.

W międzyczasie PiS także przejął kontrolę m.in. nad Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, Narodowym Bankiem Polskim, Najwyższą Izbą Kontroli (powołując na jej Prezesa swojego człowieka, który jednak z czasem stał się wrogiem obecnej władzy), Państwową Komisją Wyborczą. Władza wykorzystuje również media publiczne – telewizję, radio, portale internetowe oraz zakupione przez PKN Orlen (spółkę należącą do Skarbu Państwa) media regionalne i lokalne (prasę, radio, portale internetowe) (11) do propagandy partyjnej, a także dyskredytowania opozycji, osób i grup społecznych krytykujących PiS. Pomija w nich nadużycia władzy, które powinny być napiętnowane i rozliczone. Te media nie są autonomiczne i rzetelne. Za rządów PiS pogorszyły się także warunki funkcjonowania sektora pozarządowego, na co wskazują liczne rankingi i badania (12), a Polska jest zaliczana do krajów, w których przestrzeń obywatelska jest zmonopolizowana przez rządzących i gdzie nadmierna siła jest powszechnie stosowana przez organy ścigania. Przypomnijmy, że Policja i inne służby specjalne, jak np. Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego również są zależne od PiS. (13)

Konsekwencje dla gospodarki, dla nas wszystkich

Odejście od praworządności przez PiS i zniszczenie trójpodziału władzy w Polsce jest przyczyną sporu polskiego rządu z Komisją Europejską i zablokowania wypłaty przyznanych Polsce kwot, np. na Krajowy Plan Odbudowy. Polska może utracić 158,5 mld zł (w tym 106,9 mld zł w postaci dotacji i 51,6 mld zł w formie preferencyjnych pożyczek). 42,7% tej kwoty ma być przeznaczone na cele klimatyczne, a 21,3% - na transformację cyfrową, pozostałe fundusze - na inwestycje w innowacje, edukację i zdrowie (14). Brak tych pieniędzy spowalnia rozwój kraju w wielu obszarach. Cierpią na tym przedsiębiorstwa, samorządy, instytucje publiczne i my wszyscy.

Obecnie około 30% wszystkich orzekających sędziów w Polsce mianowano w sposób wadliwy, naruszający Konstytucję RP. Dlatego nie można mieć pewności, że są oni niezawiśli i niezależni od władzy, a ich wyroki są ważne. Wprowadza to ogromny chaos dla obywateli i firm będących stronami sporów sądowych.

Zawłaszczenie i wykorzystywanie mediów publicznych oraz znacznej części mediów prywatnych uzależnionych obecnie od PiS jako tuby propagandowej władzy i do niszczenia opozycji, osób i grup społecznych krytykujących władzę, niszczy demokrację i zaufanie społeczne, pogłębia podziały w społeczeństwie, a także pozbawia ugrupowania opozycyjne i obywateli konstytucyjnego prawa do równych wyborów.

Jeśli do zmian we władzy sądowniczej dodamy przejęcie przez PiS kontroli nad Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, mediami publicznymi i przejętymi przez PKN Orlen, Narodowym Bankiem Polskim i Państwową Komisją Wyborczą, Policją i służbami specjalnymi oraz próby sparaliżowania pracy Najwyższej Izby Kontroli (15) to mamy władzę, która jest bezkarna. Taka władza może każdego pozbawić majątku i godności, podobnie, jak Trybunał Konstytucyjny z dnia na dzień ograniczył prawa kobiet zaostrzając prawo do aborcji. W sierpniu 2023 r. ten sam Trybunał pozbawił prawa do składania skarg konstytucyjnych osoby prawne (spółki, spółdzielnie) (16). Jest to kolejny dowód na to, jak bardzo polityka i brak praworządności wpływa na gospodarkę, sytuację firm i obywateli.

26 sierpnia 2023 r. podczas wiecu wyborczego w Sokołowie Podlaskim Prezes Kaczyński zapowiedział, że to nie koniec „reformy” sądownictwa. Obiecał, że, jeśli PiS wygra najbliższe wybory, zlikwiduje opór sędziów, którzy są niepokorni i orzekają niezgodnie z oczekiwaniami władzy, ponieważ według niego to sądy depczą praworządność w Polsce. Podkreślił: „My to zmienimy. Tym razem nikt nas nie zatrzyma. Zmienimy to”. (1)7

Dalsze trwanie lub, co gorsza, pogłębianie się kryzysu praworządności w Polsce skutkującego zlikwidowaniem trójpodziału władzy, czyli zlikwidowaniem równowagi, niezależności i wzajemnego kontrolowania się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, stawia pod znakiem zapytania obecność Polski w Unii Europejskiej (a tym samym dostęp do unijnych funduszy, w tym na KPO), a tym samym przynależność Polski do świata zachodniego – świata demokratycznego.

Prosta droga do autorytaryzmu

Przedstawione działania obecnej władzy świadczą o zniszczeniu w Polsce trójpodziału władzy będącego podstawą ustroju demokratycznego państwa – naszego państwa. Poza dziennikarzami niezależnych mediów, którzy ujawniają nadużycia władzy, jedyną kontrolującą władzę instytucją państwową umocowaną w Konstytucji RP jest Najwyższa Izba Kontroli. Niestety liczne doniesienia do prokuratury o nadużyciach władzy nie spotykają się z należytym rozpatrzeniem. Jeśli władza wykonawcza lub ustawodawcza kontroluje wymiar sprawiedliwości, to już nikt nie kontroluje działań władzy, a przynajmniej nikt nie jest w stanie doprowadzić do rozliczenia nadużyć i zwykłych przestępstw przez nią popełnianych. Z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia w Polsce. Jest to prosta droga do autorytaryzmu.

Profesor Adam Strzembosz ostrzega młodych: „Władza autorytarna ma tę cechę, że chce dać ludziom złudzenie poprawy jakości życia w sferach wyłącznie konsumpcyjnych. To nie może przysłonić prawdziwych intencji tej władzy zmierzającej w rzeczywistości do pozbawienia obywatela praw podstawowych, w tym przede wszystkim praworządności, w celu postawienia się poza wszelką kontrolą” (18).

Jeśli pragniesz korzystać z wolności i praw obywatelskich i żyć w kraju demokratycznym, idź na wybory i mądrze oddaj swój głos. Profesor Adam Strzembosz także apeluje do młodych Polek i Polaków: „Podejmując decyzję wyborczą, rozważcie, która z partii gwarantuje istnienie fundamentów państwa, chroniących Was przed nadużyciami systemu politycznego. W wypadku uzyskania pełnej swobody działania, system ten degeneruje się bowiem, zagrażając już nie tylko warunkom życia, ale samemu istnieniu jednostek, które by mu się sprzeciwiały” (19).

Zobacz też:

Źródło:

(1) Badania przeprowadzane przez organizacje międzynarodowe, takie jak np. Pew Research Center czy Gallup, liczne publikacje, np.: Przeworski A., Alvarez M.E., Cheibub J.A., Limongi F., Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge University Press, 2000; Diamond L., Plattner M.F., The Global Rise of Democracy: A Comparative Historical Study, Johns Hopkins University Press, 2016; Markowski R., Kotnarowski M., Polacy a demokracja: Realizm, iluzje i „fałszywa świadomość”, Studia Socjologiczne 2020, 4(239).

(2) więcej: Konstytucja RP, https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm; Trójpodział władzy w Polsce – na czym polega, businessinsider.com.pl, 1.06.2020, https://businessinsider.com.pl/trojpodzial-wladzy-w-polsce-wyjasniamy-na-czym-polega/qtg5y6p; Trójpodział władzy w Polsce – na czym polega, tvn24.pl, 28.10.2021, https://tvn24.pl/polska/trojpodzial-wladzy-na-czym-polega-zasady-5487257

(3) Democracy Index 2022, Economist Intelligence Unit, 2023.

(4) We wrześniu 2021 r. w regionach przygranicznych na wschodniej granicy Polski wprowadzono pierwszy po czasach komunistycznych stan wyjątkowy, aby powstrzymać nielegalną migrację z Białorusi. Oznaczało to ustanowienie strefy zamkniętej dla migrantów i ograniczenie możliwości wstępu dla organizacji humanitarnych oraz mediów. Sobczak K., Raport: standardy demokracji w Polsce uległy pogorszeniu, prawo.pl, 25.03.2018, https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/raport-standardy-demokracji-w-polsce-ulegly-pogorszeniu,74286.html

(5) The Bertelsmann Transformation Index (BTI).

(6) BTI Transformation Index 2022, https://atlas.bti-project.org/1*2022*CV:CTC:SELPOL*CAT*POL*REG:TAB

(7) Tamże.

(8) Sobczak K., Raport: standardy demokracji w Polsce uległy pogorszeniu, prawo.pl, 25.03.2018, https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/raport-standardy-demokracji-w-polsce-ulegly-pogorszeniu,74286.html

(9) https://ourworldindata.org/grapher/liberal-democracy?time=latest&region=Europe

(10) W ruinie, Czarno na białym, tvn24.pl, 13.09.2023, https://tvn24.pl/go/programy,7/czarno-na-bialym-odcinki,11367/odcinek-2440,S00E2440,1156035

(11) Pod koniec 2020 r. PKN Orlen przejął Polska Press, jednego z największych wydawców w Polsce, posiadającego 20 z 24 wydawanych w Polsce dzienników regionalnych, niemal 120 tygodników lokalnych, 500 witryn online. Koncern uzyskał dzięki temu m.in. dostęp do 17,4 mln użytkowników internetu. PKN ORLEN przejmuje Polska Press, 7.12.2020, https://www.orlen.pl/pl/o-firmie/media/komunikaty-prasowe/2020/grudzien/pkn-orlen-przejmuje-polska-press

(12) CIVICUS - https://findings2021.monitor.civicus.org/country-ratings/poland.html, Civil Society Participation Index - https://humanprogress.org/dataset/civil-society-participation-index/?countries=338, Associational and Organizational Rights Ranking - https://www.humanprogress.org/dataset/associational-and-organizational-rights/rank-list/?countries=338; Kondycja organizacji pozarządowych. Trendy 2002-2022, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa, Październik 2022.

(13) więcej: https://www.gov.pl/web/sluzby-specjalne/o-sluzbach-specjalnych3

(14) Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), www.funduszeeuropejskie.gov.pl, 7.02.2023,

(15) Wg prezesa NIK Marszałek Sejmu E. Witek (PiS) celowo pozostawiała bez odpowiedzi wnioski o uzupełnienie kolegium NIK, przez co od września br. brakuje kworum niezbędnego do zatwierdzaniu wyników kontroli NIK

(16) https://www.iustitia.pl/4743-wnioski-z-badan-przeprowadzonych-przez-panel-badawczy-ariadna-dla-stowarzyszenia-iustitia

(17) Głogowski D., Kaczyński zapowiedział przejęcie sądów po wygraniu wyborów, legaartis.pl, 29.08.2023, https://legaartis.pl/blog/2023/08/29/kaczynski-zapowiedzial-przejecie-sadow-po-wygraniu-wyborow/

(18) Karcz M., Adam Strzembosz napisał list otwarty. Poruszający apel do najmłodszych wyborców, natemat.pl, 13.09.2023, https://natemat.pl/510328,adam-strzembosz-apeluje-do-mlodych-wyborcow-list-otwarty-profesora

(19) Tamże.

fot. Platforma Obywatelska RP - Protest w obronie niezależności Sądu Najwyższego / Wikimedia Commons

Projekt Praworządność – Nasza Przyszłość (The Rule of Law – Our Future) jest realizowany przy wsparciu The Center for International Private Enterprise, Washington D.C.

Przeczytaj przed wyborami: Checks & balances – kontrola i równowaga